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放眼寰球:地方政府政策学习的三种模式

中国的某些地方政府也许比你想象的更加开放,更爱学习。

由于昔日的中央统筹式计划经济已经转变为开放外向的市场经济,制度的变革促使地方政府进行政策学习和创新。

一个重要的问题是:向谁学习?以谁为师?以往的理论文献认为,地方政府在寻求政策创新时,一般会向过去学习、向邻居学习、向国外学习。然而,对于长 三角地区的地方政府而言,因为地处改革开放和政策创新的最前沿,“向过去学习”与“向邻居学习”都不太现实;于是,向外国同行取经就成为首要的政策学习方 式。

国立台湾大学副教授简旭伸及其同事对此进行了研究,他们在过去十年间对包括地方政府官员、外国投资者和相关政策顾问在内的上百位当事人进行访谈,结合相关统计资料和文献,将长江三角 洲地区地方政府的跨国学习过程总结为三种各有特色却又相互联系的机制,即“个人网络”(personal networking)、“机构联盟”(institutional alliance)和“权威话语”(hegemonic discourse)。

“个人网络”,顾名思义,是指地方政府官员通过与外国同行或相关专业人士之间的个人沟通与交流进行政策学习。这种学习进程一般是非正式和非程序化的,学习者和被学习者之间一般不存在利益交换关系,整个学习过程建立在官员之间的个人信任基础上。

这种学习机制在昆山最为典型。作为距离上海最近的县级市,昆山在过去二 十年间接受了大量外来投资。这些投资商不仅带来了用于发展的资金,也为地方干部提供了可资借鉴的发展经验;许多投资商被昆山市政府授予了荣誉市民身份,他 们也常在不同场合被邀请为昆山的发展提供建议。在具有政策创新需求的官员和具有政策创新经验的投资商共同推动之下,昆山于2000年建立了全国首个出口加 工区。这一政策创新使昆山经济自2001年之后迅猛增长,到2008年,这个县级市所生产的笔记本电脑已经达到全球同类产品总产量的四成。

第二种学习机制被称为“机构联盟”,即不同机构通过签订合同而建立起正式和结构化的合作伙伴关系,并通过这种正式的机构联盟进行知识交流和政策学习。机构联盟的参与者包括地方政府、国家政府和企业,这些参与者的利益一般都与整个政策学习过程密切相关。

苏州工业园区可以被视为此类政策学习的一个代表性案例。该园区于 1994年由中国政府和新加坡政府共同兴建,并由两国经济实体共同经营和管理,这使新加坡在园区建立之初就得以大力推行其在工业基础设施、企业管理和制度 建设等方面的经验,这种经验为中国方面所欢迎并学习。虽然工业园区的持股比例逐渐从以新加坡为主过渡到以中国为主,但新加坡投资者带来的园区管理经验被继 承下来,而负责园区工作的地方干部也能沟通过新加坡方面提供的培训计划不断提升自身的行政能力。得益于这些政策学习和政策创新,苏州工业园区在2007年 所吸引的外国直接投资金额与上海基本相当,而苏州地区人均国内生产总值在长江三角洲地区所有城市中也仅次于上海。

最后一种机制“权威话语”,意思是向那些被证明能够成功帮助其他地区发展的顾问寻求帮助,这些专家既可能以个人身份提供政策建议,也可能通过咨询公 司向地方政府提供发展方案。顾问和政府之间的关系可能是长期的,但并不一定是绑定的,而地方政府通过这种方式所学习到的主要是先进的发展理念和政策文化, 也未必与其当前政策目标紧密联系。

上海市政府在建立和发展浦东新区的过程中广泛采纳外国顾问和规划师的意见,是这种学习方式的一个典型体现。上海市政府不仅充分利用世界银行亚洲发展银行的资金和经验进行浦东新区的 基础设施建设,还勇于雇佣一些国际知名但在中国并无经验的咨询公司和规划公司为发展浦东绘制蓝图;通过聆听权威话语,上海不仅可以直接借鉴纽约和东京等国 际都市的发展经验,还学习到了国际领先的管理文化和营销策略,不仅将浦东新区建设成为了一个现实的金融基地,更将其塑造成为了一个具有国际影响的品牌。

简旭伸等学者的研究表明,中国经济发达地区的地方政府在利用国外资源时,已经超越了引进资金、引进技术和引进人才等传统模式,而日益重视对外国同行 先进治理经验的学习;通过这种学习,长江三角洲一些地方政府已经在经济合作、社会发展和形象管理等方面实现了具有积极影响的政策创新。

这些地方政府跨国学习的经验,或许能够给其他希望提升竞争能力和改善治理绩效的地方政府以启发。

(本文首发于“政见”平台,访问原文请点击这里。)

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